中國能源資源基地分布與管理政策研究
來源: 中國工程科學 發布時間: 2020-05-29
能源資源基地是我國礦產資源安全保障的戰略核心區域，肩負著保障國家資源安全的重要使命，對優化礦產資源空間開發格局、轉變礦業發展方式、推動礦業高質量發展具有重要意義。本文以《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》中提出的103個能源資源基地為研究對象，對基地的內涵和定位、基本理論支撐、建設任務以及劃定原則等進行了探討，從礦種和地域兩方面分析了能源資源基地的分布態勢，提出基地劃定與管理中存在的問題，包括管理上沒有納入省級發展規劃，建設規劃編制不到位，與國家規劃礦區不匹配和激勵政策不具體等。從落實方案、監管政策、激勵政策、機制建設、保障體系等五個方面提出了推動能源資源基地建設的政策建議，以期為礦產資源戰略規劃管理提供支撐。
一、前言
黨的“十八大”以來，習近平總書記提出總體國家安全觀的系統思想，這一思想成為維護國家安全的行動綱領和科學指南。礦產資源安全是總體國家安全的重要組成部分，是考量一個國家自身安全管理實力的重要內容 [1]。一個國家或地區維護礦產資源安全的首要手段是保證本國資源的充分生產和有效利用，以從內部解決資源供需問題 [2]，建設大型能源資源基地，在空間上形成我國重要礦產資源供應的集中區，是推進礦產資源集約規模化開發的一種重要手段，有利于推進礦產資源的高效開采和有效利用，增強礦產資源的供給安全，同時也會促進社會安全和生態安全的提升，從而提升國家總體安全水平。
劃定重點區域，并進行集中或優先開發與保護是國內外自然資源和生態管理部門行使資源開發與保護職責的有效手段，如國外生物多樣性重要區域的劃定 [3~5]，國內林業基地 [6]、大型煤炭基地以及重要生態區域的劃定 [7~11] 等。礦產資源作為自然資源的重要組成部分，也需要在空間上劃定重點區域以提高開發保護和管理的水平，雖然已有針對礦產資源戰略接續區、重點成礦區帶、重點勘查區等方面的相關研究，但是以資源供應安全穩定為目標的能源資源基地研究還比較少，特別是缺乏能源資源基地的基本理論和具體管理政策的探索。
基于此，本研究以103個能源資源基地為基礎，從能源資源基地的基本理論出發，對基地內涵、理論基礎、任務、劃定原則等進行界定，分析全國能源資源基地的分布態勢，并提出能源資源基地管理的具體政策建議。
二、能源資源基地的內涵與任務
（一）能源資源基地的內涵及定位
能源資源基地是指在成礦條件有利、找礦潛力大且資源分布相對集中的重點成礦區帶（重要含油氣盆地）中，考慮資源儲量、開發利用基礎條件和生態環境外部條件等，劃定的提升礦產資源勘查開發的規模效應、集聚效應，保障國家礦產資源安全的重要戰略核心區域。
能源資源基地的功能定位是在國家宏觀尺度上，引導各類生產要素集聚，促進整裝勘查和整體開采，提高資源開發規模化、集約化和規范化水平，形成保障國家礦產資源安全供應的戰略核心區域。
（二）能源資源基地建設的基本理論
能源資源基地建設的理論支撐包括資源安全理論、產業集聚理論、規模經濟理論、資源配置理論、可持續發展理論和區位論等。
（1）資源安全理論。資源安全是指一個國家或地區無論是當代還是后幾代人都可以穩定、及時和經濟地獲取自然資源 [12]。由于礦產資源的儲量是有限的，其勘查開發速度也受到科技水平和成本等條件的限制，這就形成了礦產資源供給能力的有限性與人類需求無限性之間的矛盾沖突，如果不能及時預見和理性處理礦產資源供給與需求的矛盾，遲早會出現供應問題，從而影響人類社會的可持續發展 [13,14]。
（2）產業集聚和規模經濟理論。除了保障國家資源安全外，能源資源基地還應最大限度地發揮產業集聚效應，將礦產資源開發活動和礦業相關企業集聚在基地范圍內，大力提升產業發展的規模化和集約化水平，促進產業集聚，最終形成產業集群。產業集群會產生外部效益、網絡效益、創新效益以及自我強化機制 [15]，從而持續推進礦業領域技術創新和擴散，不斷增強自身發展能力。
（3）資源配置理論。資源配置是指對相對稀缺的資源在各種不同用途上加以比較作出的選擇。能源資源基地建設是實現礦產資源優化配置的一種有效手段，礦產資源配置包括時間配置與空間配置，在時間上，能源資源基地通過科學合理的開采規模限制，能夠實現礦產資源的合理有序開采；在空間上，考慮不同地區、不同經濟發展階段的實際需求，兼顧區域平衡與協調。
（4）可持續發展論。能源資源基地內的礦產資源開發活動必須以保持地區經濟社會可持續發展為基本前提。在生產上，應摒棄過去“多、小、散、亂”的開發方式，有效遏制和解決資源開采方式粗放、開采技術落后、綜合利用率低以及無證開采、越層越界開采等問題，嚴格規范礦產資源開發秩序。同時，把對生態環境的擾動降到最低，以綠色礦山標準來要求和規范自己，實現礦業高質量發展。
（5）區位論。區位論是空間經濟學的經典理論之一，某事物的區位包括兩層含義：一方面指該事物的位置，另一方面指該事物與其他事物的空間聯系。礦產資源開發以資源稟賦為基礎，但還受到水資源、交通、能源等要素的影響，同時，產業聚集還具有歷史和路徑依賴特征。因此，區位選擇是能源資源基地劃定需著重部署的任務之一。
（三）能源資源基地建設的任務
本研究認為能源資源基地的任務主要包括以下四個方面。
1. 保障國家能源資源安全，充實資源家底
能源資源基地是我國大中型礦產地集中分布的地區，集中了全國相當一部分比例的礦產資源儲量，是保障國家能源資源安全的重要載體，承擔著為國家經濟建設、國防軍事工業、高新技術產業提供大量必需工業原料和產品的重要職能。同時，通過培育打造能源資源基地，不斷發現新的資源儲量，充實我國資源家底。
2. 促進礦產資源的規模化、集約化開發，優化開發結構
我國礦產資源開發的規模化、集約化水平總體偏低，大型和超大型礦山少，小型礦山和小礦偏多，“多、小、散”的開發局面還未得到根本轉變。通過能源資源基地建設，要在空間上形成礦產資源開發的若干個集中區，從而促進礦產資源開發活動的空間集聚及集約化開發，實現開發結構的進一步優化。
3. 規范礦產資源開發秩序，實現統一管理
基地內以國家規劃礦區作為重點監管區域，實行統一規劃，提高門檻，遏制資源開采方式粗放、開采技術落后、綜合利用率低等問題，避免無證開采、越層越界開采、相互爭搶資源等違法行為，維護礦產資源良好的開發秩序，改變礦業發展方式。
4. 發揮規模經濟效應，促進地區經濟發展
能源資源基地不僅是礦產資源開發活動的空間集中區域，當基地形成后，它便會發揮規模經濟效應，吸引產業鏈下游活動向這些區域集聚，實現原料與產業的空間對接，通過發揮前向、后向、側向產業關聯作用，帶動其他相關產業的發展，促進技術進步，從而促進整個地區經濟社會的持續發展，提高人民生活水平。
（四）能源資源基地劃定原則
1. 資源基礎性原則
在進行能源資源基地劃定時，礦產資源本底條件是首要且最重要的一項考慮因素，應根據礦產地域分布的集中性，將資源本底條件較好、大中型礦床集中分布的地區作為優先考慮對象。
2. 區域協調發展原則
在考慮礦產資源本底的基礎上，能源資源基地的劃定應統籌兼顧東、中、西、東北等四大區域協調發展需求，支撐黨的十九大提出的加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起區域協調發展總方略，統籌安排基地的建設與布局。
3. 國土開發適宜性原則
能源資源基地是采礦業及相關產業活動的空間集聚區，而礦產資源開發與下游產業的發展需要在具備一定生態環境承載力的國土空間上進行，需能夠通過后續礦山地質環境治理恢復等生態修復措施維持地區生態平衡，避免對生態環境造成不可恢復的嚴重影響。因此，能源資源基地應盡量選擇國土開發適宜性相對較強的地區。
4. 多因素綜合分析原則
礦產資源開發與產業發展活動的有效開展，離不開交通基礎設施、水資源、能源以及其他相關要素的有力支撐，在基地劃定時應統籌考慮多種因素。另外，產業集聚的發生具有一定的路徑依賴效應，已形成一定發展基礎的地區往往更容易吸引更多的主體進入，在基地劃定時應同時考慮已有產業的發展與布局現狀，合理降低成本。
5. 突破行政區界原則
考慮到管理的針對性，傳統的重點區域和區劃往往以行政區域為單元，劃定結果通常不以突破行政區界為原則。而能源資源基地則不同，它以重點成礦區帶和重要含油氣盆地為基本參考依據，空間上應突破行政區界的限制，將空間相鄰的大中型礦產地劃入基地范圍。在基地內礦區的管理上可以以行政區劃為單元進行統一監管。
三、能源資源基地分布
（一）礦種分布
全國能源資源基地共涉及石油、天然氣、煤炭、鈾礦、鐵礦、錳礦、銅礦、鋁土礦、鎳礦、鉛礦、鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦、鉬礦、金礦、磷礦、鉀鹽、稀土、石墨、鋰礦等21個礦種，涵蓋能源、黑色金屬、有色金屬、非金屬和戰略性新興產業礦產等。從礦類分布來看，有色金屬礦產資源基地數量最多，達43個，其次為能源礦產資源基地為26個，黑色金屬礦產資源基地和戰略性新興產業礦產資源基地分別為15個和14個，非金屬礦產資源基地為5個；從礦種數量來看，煤炭、鐵礦和鉛鋅礦資源基地達到或超過了10個，油氣資源基地為9個，銅礦、鎢錫銻多金屬和金礦資源基地均為7個，鋁土、稀土和石墨資源基地為6個，錳礦資源基地為5個，其他礦種資源基地數量在5個以下。
（二）空間分布
（1）四大區域分布情況。從四大區域來看，能源資源基地主要分布在我國中西部地區，其中，西部地區基地數量最多，達57個，超過了全國的一半；其次為中部地區，達到了30個，東部地區和東北地區分別為9個和5個，海域有2個。
能源礦產的資源基地主要分布在西部地區，數量達14個，占到了全國的一半以上；其次為中部地區6個，東部地區、海域和東北地區分別為3個、2個和 1 個。黑色金屬的資源基地主要分布在中西部地區，其中，西部地區占到了7個，中部地區占到了5個，東部地區和東北地區分別為2個和1個。有色金屬的資源基地中，西部地區占到了55%，中部地區占35%，東部地區和東北地區占比不足10%。11個非金屬礦產的資源基地中，有8個分布在西部地區，2個分布在東北地區，1個分布在中部地區。綜上所述，無論是基地總體分布還是分礦類分布，西部地區均占據絕對優勢。
（2）省際分布情況。103個能源資源基地分布在我國23個省（區）加海域，北京、天津、吉林、上海、江蘇、浙江、海南和重慶未進行部署。其中內蒙古和新疆資源基地數量超過了8個，山西、湖南、四川、安徽、云南、青海資源基地數量達到或超過了5個，黑龍江、江西、河南、廣西、貴州和陜西分別為4個，其余省（區）資源基地數量在3個及以下。
能源礦產的資源基地分布在我國 13 個省（區）加海域，其中新疆、山西和陜西均占到了3個，內蒙古、河北和海域均為2個。黑色金屬礦產的資源基地分布在我國11個省（區），其中新疆占到了3個，湖南和安徽均為2個。有色金屬基地分布在我國19個省（區），其中湖南達到了5個，內蒙古、山西、四川、青海、江西均為4個，云南、河南、廣西和甘肅均為3個。非金屬礦產的資源基地分布在我國8個省（區），內蒙古、四川、黑龍江均為2個，新疆、湖南、云南、青海和貴州均為1個。
四、存在問題與管理政策建議
（一）存在問題
能源資源基地研究目前還處于起步階段，雖然《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》提出了建設目標，并從宏觀政策上給出了引導措施，但在具體建設過程中還存在以下問題：①在管理上，能源資源基地僅在各省（區、市）礦產資源總體規劃中得到了落實，還未納入省級發展規劃中進行重點建設；②在落實方案上，各地還未編制能源資源基地專項規劃；③能源資源基地內以國家規劃礦區為重點監管單元，但目前基地與國家規劃礦區的匹配度較差，一些基地內未劃定國家規劃礦區，同時，缺乏國家規劃礦區的監督管理措施；④激勵政策方面，在生產力布局、基礎設施建設、資源配置、重大項目設置和財政資金投入等方面還缺乏可操作的具體政策。
（二）管理政策建議
（1）落實方案。省級人民政府要將其納入本地區發展規劃和空間規劃中進行統一部署和重點建設，并編制能源資源基地專項規劃，對基地建設目標、重點任務、時序安排等進行科學規劃和設置，提出基地建設發展的藍圖，引導宏觀規劃布局。依據不同開發時序在能源資源基地內合理設置國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區，當前或近期規劃開發的能源資源基地以國家規劃礦區為主體，近期不適宜開發的基地以對國民經濟具有重要價值的礦區為主體。省級和市縣礦產資源級規劃中的重點調查評價區、重點勘查區、綠色礦業發展示范區等一些重點工作布局，要優先考慮與能源資源基地進行銜接。
（2）監管政策。一是制定嚴格的準入條件，基地內要大力推進整裝勘查和整體開采，以大型資源企業為主進行開發，鼓勵對中小型資源企業進行兼并重組；二是執行嚴格的環境準入標準，基地內企業應嚴格按照綠色礦山標準進行建設，對固體廢棄物處置、廢水利用、節能降耗、污染物排放、“三率”（三率即開采回采率，選礦回收率和綜合利用率）等指標進行監督，對歷史遺留及新增礦山地質環境問題及時進行治理恢復；三是對基地內無證非法開采、超層越界開采等違法行為實行嚴格監督，加大查處力度。
（3）激勵政策。一是將基地內國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區作為礦產資源開發與保護的“紅線”，城鎮開發、基礎設施建設、耕地以及生態保護空間要做好有效的銜接；二是保護性開采的特定礦種等實行總量調控礦種的礦業權投放及開采指標優先向能源資源基地傾斜，國家和地方公益性地質投入、老礦山深部和周邊勘查優先向基地傾斜；三是礦業用地政策，將基地建設所需項目用地納入空間規劃統籌安排，并在土地利用年度計劃中優先保障新建、改擴建礦山合理的新增建設用地需求，同時擴大采礦用地方式改革試點范圍，加快在基地范圍內的推廣；四是財稅政策，安排地質礦產調查評價等現有渠道資金時，向基地內國家規劃礦區適當傾斜，制定金融政策支持礦區規模開發。
（4）機制建設。對能源資源基地實行統一規劃、統一管理。建立部門協調機制，自然資源管理部門要與發展和改革、工業和信息化、財政、生態環境、商務、能源、質量技術監督、科學技術、稅務等相關部門加強協調，明確基地建設責任分工，制定目標實施考核辦法，對主要目標指標、重大工程、重大政策和重要改革任務落實情況加強考核，考核結果納入績效評價體系。構建能源資源基地的技術研發機制，搭建“政產學研用”相結合的科技創新平臺，支撐礦山企業高質量發展需要。
（5）保障體系。建立與能源資源基地要求相適應的能源科技中心、行業標準制定中心、交易中心、金融中心、信息中心、技術人才保障體系以及自主創新體系。培育和發展金融市場、勞動力市場、技術市場、信息市場、產權市場等生產要素市場，促進基地經濟發展要素全面提升。此外，強化基地所在地區交通、水利、能源等基礎設施建設，保障產業集聚發展需求。
五、結語
本研究以《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》提出的103個能源資源基地為基礎，探討了能源資源基地的內涵、定位、基本理論、任務與劃定原則，分析了能源資源基地的分布態勢，對當前基地劃定與管理中存在的問題進行了梳理，并提出了推動能源資源基地建設的政策建議。
總體上看，本文只是對能源資源基地進行的初步研究，還需要開展能源資源基地具體范圍圈定、基本情況調查和跟蹤評估等工作，以期推進能源資源基地的順利建設。
